Instrumentos Consensuais de Controle Interno

Daniel Martins e Avelar

A noção de controle interno mutou-se profundamente desde a sua positivação na Lei n. 4.320/64 (artigos 75 e 76) e no Decreto-Lei n. 200/67 (art. 13, alínea b). Se, antes, era concebido apenas como atividade contábil de verificação de legalidade e regularidade (visão burocrática), hoje compreende a execução integrada, transversal e colaborativa de quatro macrofunções: ouvidoria, auditoria, corregedoria e integridade1.

Outrossim, nessa visão mais moderna, tais atividades não podem ser concebidas “como sinônimas de responsabilização, numa perspectiva eminentemente punitivista do agente público e de outros agentes que se relacionam com estratos administrativos”2. A atuação administrativa consensual, inclusive na esfera do controle, afigura-se lícita e legítima, sem prejuízo da atuação imperativa, nos casos cabíveis. 

No âmbito da ouvidoria, por exemplo, a mediação, instituída pela Lei n. 13.140/2015, é importante instrumento de solução de controvérsias interpessoais entre os próprios agentes públicos ou entre estes e os cidadãos. Trata-se de “a atividade técnica exercida por terceiro imparcial sem poder decisório, que, escolhido ou aceito pelas partes, as auxilia e estimula a identificar ou desenvolver soluções consensuais para a controvérsia” (art. 1º, parágrafo único).

Na macrofunção de auditoria, os termos de ajustamento de gestão, que já estavam estabelecidos em diversas entidades subnacionais3, foi recentemente regulamentado pela União, como “instrumento jurídico de natureza consensual, celebrado entre agentes públicos e a Controladoria-Geral da União, com o objetivo de aprimorar procedimentos e assegurar a eficiência, a integridade e a continuidade da gestão pública, nos limites de sua competência” (Portaria Normativa CGU n. 186, de 9 de dezembro de 2024).

Em matéria de corregedoria, os acordos substitutivos (aqueles que substituem integralmente a decisão do processo administrativo disciplinar) ou integrativos (aqueles que antecedem e limitam a discricionariedade ou a margem de decisão do processo disciplinar) podem ser adotados para fins de ajustamento de conduta, confissão ou colaboração premiada4.

Alude-se, nesse aspecto, à minuta aprovada pela Rede de Corregedorias, para “servir de modelo de regulamento geral de acordos substitutivos para utilização pelos membros interessados da Rede, com eventuais adaptações a depender da legislação própria do órgão ou da instituição pública interessada, podendo ser implementada sob a forma de decreto ou outro tipo de ato administrativo regulamentar [com fundamento nos artigos 26 e 27 da LINDB]” 5.

Finalmente, em matéria de integridade, o acordo de leniência está previsto no art. 16 da Lei n. 12.846/13 (conhecida como Lei Anticorrupção), a ser celebrado com “as pessoas jurídicas responsáveis pela prática dos atos previstos nesta Lei que colaborem efetivamente com as investigações e o processo administrativo”. Em acréscimo, a União instituiu, recentemente, o termo de compromisso, como “ato administrativo negocial decorrente do exercício do poder sancionador do Estado, que visa fomentar a cultura de integridade no setor privado, por meio da responsabilização adequada, proporcional e célere de pessoas jurídicas pela prática de atos lesivos contra a administração pública nacional ou estrangeira” (Portaria Normativa CGU n. 155, de 21 de agosto de 2024).

O objetivo, com a previsão desses instrumentos consensuais de controle interno, não é a extinção das formas tradicionais de controle, com viés repressivo e sancionatório. Diferentemente disso, o que se busca é complementariedade e alternância. O fundamental é que o caminho adotado pelo controlador, seja ele a atuação unilateral ou a celebração de acordo, satisfaça o interesse público concretamente considerado, com enfoque nos princípios da eficiência e da continuidade do serviço público.

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1  AVELAR, Daniel Martins e; RESENDE, Mariana Bueno. O controle interno na Nova lei de Licitações e Contratos  –  Projeto  de Lei n. 4.253/2020. Revista do TCEMG, Belo Horizonte, v. 39, n. 1, p. 93-106, jan/jun 2021.
2  FERRAZ, Luciano. Controle e consensualidade. Belo Horizonte: Fórum, 2020, p. 90.
3  No Município de Belo Horizonte, o termo de compromisso de gestão (TCG) foi instituído pelo Decreto n. 12.634/2007.
4  No âmbito do Município de Belo Horizonte, as diversas espécies de acordo em matéria disciplinar estão previstas na Lei n. 7.169/96, com redação dada pela Lei n. 11.300/21.
5  AVELAR, Daniel Martins e. Poder disciplinar: entre a sanção e o consenso. Belo Horizonte: Fórum, 2025, p. 111-134.

Daniel Martins e Avelar, Subcontrolador de Correição do Município de Belo Horizonte, Minas Gerais. Advogado. Mestre em Direito e Administração Pública pela Universidade Federal de Minas Gerais.

*Este texto não reflete necessariamente as opiniões do Diálogos Publius.